Financiamento da Educação

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1. A EDUCAÇÃO COMO DIREITO Há várias referências a EDUCAÇÃO distribuídas no texto da Constituição Brasileira: · Considerada um direito social (art. 6º ); · Como dever da família, da sociedade e do estado (art. 227); · Como direito de todos, dever do estado e da família (art. 205); · O ensino fundamental é obrigatório e gratuito (art. 208, I); · O acesso ao ensino constitui direito público subjetivo (art. 208 § 1º) · O poder público tem o dever de oferecer educação pública de qualidade (art. 206, VII); · Progressivamente o Estado dever assegurar a universalização do ensino médio gratuito (art. 208, II); · Oferta do ensino noturno regular (art. 208, VI); · O não oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público ou sua oferta irregular importa responsabilidade da autoridade competente (art. 208, § 2º); · Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola (art. 206, I); · Valorização dos profissionais do ensino, através da garantia de planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos (art. 206, V); · Gestão democrática do ensino público (art. 206, VI); · Garantia de padrão de qualidade (art. 206, VII). A LDB vai além ao dispor: “Art. 5º,§ 4º – Comprovada a negligência da autoridade competente para garantir o oferecimento do ensino obrigatório, poderá ela ser imputada por crime de responsabilidade.” A competência é tanto de estados e Distrito Federal (art. 211, § 3º, CF) como de municípios (art. 211, § 2º, CF). Esta responsabilidade dá-se na mesma medida. É o que se denomina “competência concorrente”. Por esse motivo, a Carta Magna prevê que estados e municípios definam “formas de colaboração”, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório (art. 211, § 4º, CF). Entre aquelas estão: a) A cooperação técnica e financeira que a União (art. 30, VI, CF e art. 211, § 1º, CF) e os Estados (art, VI, CF) prestam aos municípios. É o que se denomina função supletiva; b) A organização dos sistemas de ensino “em regime de colaboração”(art. 211, caput, CF e art. 8º, caput, LDB); c) A gestão associada de serviços públicos, nos termos da lei que regulamentar o artigo 241 da Constituição Federal (Emenda Constitucional nº 19). Observe-se que as diversas formas de colaboração não são excludentes. O município que organizar seu sistema de ensino continua tendo direito à assistência técnica e financeira da União e dos Estados. A LDB preceitua que ao município incumbe oferecer a educação infantil e, com prioridade, o ensino fundamental, permitindo a atuação em outros níveis somente se atendidas as necessidades dessa área de competência e sem comprometer os percentuais mínimos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 11, V. LDB). Como autoridade competente, os prefeitos estão sujeitos a processo por crime de responsabilidade, hipótese em que o julgamento se dá pelo Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da câmara municipal de vereadores. Constitui ainda crime de responsabilidade negar a execução à lei federal (art. 1°, XIV, Decreto-Lei nº 201/67). Ao direito da criança e do adolescente corresponde o dever do Estado e da família. Os pais têm obrigação de matricular os filhos na rede regular de ensino (art. 55 do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA). É crime deixar de fazê-lo sem justa causa (art. 246, Código Penal). Os prefeitos podem buscar a colaboração do Conselho Tutelar e do Ministério Público para verificar as causas da não-efetuação das matriculas pelos pais. 2. A EDUCAÇÃO COMO INVESTIMENTO O dever do Estado à garantia do acesso à educação justifica-se, pois, por ser esta elemento essencial do exercício pleno da cidadania. Esta é, indubitavelmente, a dimensão primordial da obrigação do poder público. A boa orientação dos investimentos, de forma a melhorar a eficiência do sistema educacional, pode significar considerável economia de recursos, que poderiam ser então deslocados para o atendimento do padrão de qualidade a que se refere a LDB. O principal objetivo no que se refere à eficiência é, a partir da melhoria da qualidade. A educação é um investimento que deve ser contínuo, e cujos resultados aparecem a longo prazo – às vezes na próxima geração. Daí a importância da existência de fontes de recursos estáveis que financiem o esforço de universalização do ensino e aprimoramento de sua qualidade. 3. ASPECTOS GERAIS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO 3.1 – A VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL Estabelecidas as obrigações do Estado e as responsabilidades das autoridades, no que se refere à educação, preocupou-se o legislador em dotar o poder público com meios para cumpri-las. De nada valeriam as rigorosas sanções previstas se ausentes os instrumentos para garantia do direito. Uma primeira medida fundamental foi a vinculação de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino. “Art. 212 – A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendendo a proveniente das transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” Alguns aspectos do dispositivo merecem destaque: a) Há um piso mínimo de aplicação dos recursos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino: 18% para a União e 25% para estados, Distrito Federal e municípios. Estes percentuais podem ser inclusive elevados (pela Constituição Estadual, para os estados, e pela Lei Orgânica, no caso do Distrito Federal e dos municípios). b) A vinculação é realizada em relação às receitas resultantes de impostos, e não à totalidade dos recursos orçamentários. Observe-se que os recursos de impostos não constituem a totalidade dos recursos tributários. São um sub-conjunto (esses últimos incluem as taxas e contribuições de melhoria, que não entram na vinculação). O imposto é uma espécie do gênero tributo. c) As receitas provenientes de transferências, mas que tenham como origem impostos, devem ser computadas como se fossem impostos, para efeitos de vinculação. Assim, os estados e o Distrito Federal devem adicionar à sua receita de impostos as transferências oriundas da União que tenham como base os impostos. De igual modo devem proceder os municípios, incorporando à sua base de cálculo para a manutenção e desenvolvimento do ensino as transferências do estado e da União que tenham como origem os impostos. d) Toda receita resultante de impostos tem percentual vinculado à manutenção e desenvolvimento do ensino. Assim, além de fazer incidir a alíquota de 25% sobre impostos de transferências, o município deve também considerar as parcelas da dívida ativa e das multas que sejam resultantes de impostos; e) A receita resultante de impostos pode financiar todos os níveis e modalidades de educação escolar: a educação básica, formada por educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; e a educação superior. Os municípios, porém, têm sua atuação prioritária no ensino fundamental e na educação infantil, permitida a oferta de outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas de forma plena as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos definidos no artigo 212 da Constituição Federal (art.11, V, LDB). f) A expressão “manutenção e desenvolvimento do ensino” (MDE) tem um sentido técnico-jurídico preciso. Não se confunde com educação lato sensu (em geral) como usualmente se entende. Tampouco com a “função educação e cultura”, prevista na Lei nº 4.320/64 (que trata da classificação da despesa orçamentária. Há várias despesas desta função que não são despesas com MDE. g) A obrigação prevista é a aplicação anual. Não há necessidade de aplicar 25% mês a mês. Não haveria mesmo essa possibilidade, dada a flutuação da arrecadação e a distribuição temporal irregular das despesas. Entretanto, há que se fazer a apuração das diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas – que resultem no não atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios – a cada trimestre do exercício financeiro, e corrigi-los nesse prazo (art. 69, § 4°, LDB). É necessário, portanto, planejamento para que a média de cada trimestre seja 25% com base na arrecadação real; h) As alíquotas referentes à União (18%) e aos estados (25%) incidem sobre a receita líquida dos impostos, isto é, deve-se: · No caso da União: deduzir previamente da receita bruta de impostos a parcela transferida pelos estados, Distrito Federal e municípios; · No caso dos estados: deduzir previamente, da receita bruta de Impostos e transferências a parcela transferida aos municípios; · No caso do Distrito Federal e dos municípios: fazer incidir a alíquota de 25% sobre toda a receita de impostos (próprios e transferidos).