A educação básica e o PDE

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Maria Malta Campos

O chamado Plano de Desenvolvimento da Educação, lançado pelo MEC no início do segundo mandato do governo Lula, possui um evidente mérito ao expressar uma intencionalidade de liderança, por parte do Governo Federal, em relação à gestão do ensino básico, em especial o ensino fundamental obrigatório. Esse aparente objetivo é inovador, por incrível que pareça, pois historicamente o Brasil, no âmbito da União, sempre se esquivou de assumir maiores responsabilidades sobre o ensino fundamental, tendência reforçada pela Constituição de 88 e pela LDB.

Mas desse mérito também deriva a grande fragilidade do PDE, na sua ambição de se constituir em plano de governo: para encontrar formas de atuar em áreas definidas legalmente como de atribuição dos demais entes federados – estados e municípios –, as estratégias escolhidas dependem de negociações caso a caso, com o objetivo de obter adesões e apoio a pactos em torno de metas definidas de forma centralizada.

Um exemplo desse desencontro se encontra no fato de o PDE não ter sido discutido amplamente com os diversos segmentos interessados antes da sua divulgação e, ao mesmo tempo, ter se apoiado em metas definidas por uma articulação de empresários – o Movimento Todos pela Educação –, que apesar de ser parte da chamada sociedade civil obviamente não a representa por inteiro.

Essa contradição básica entre fins e meios talvez explique o contraste entre a aparente simplicidade na lógica que fundamenta o plano – apoiada em metas baseadas no indicador chamado IDEB – e a parafernália de decretos, portarias normativas, portarias interministeriais e resoluções que procuram implementar diversos aspectos operacionais direta ou indiretamente vinculados às metas do PDE.

Como parte dessas estratégias, a utilização de mecanismos de incentivo e de competição baseados em resultados contrasta com o objetivo de inicialmente focalizar a ação naqueles municípios que apresentam os piores resultados educacionais medidos pelo IDEB, o que poderia ser classificado como uma forma de ação afirmativa. Essa aparente oscilação entre dois critérios opostos de fixar prioridades também poderia ser explicada pela tentativa de encontrar saídas para os impasses legais que amarram as mãos do Governo Federal sempre que este tenta superar sua secular omissão em relação ao ensino fundamental, justamente a etapa da educação onde se encontra a maioria dos estudantes brasileiros.

Por outro lado, a essas intenções seria preciso contrapor o aporte correspondente de recursos que o nível federal de governo vai efetivamente dedicar à implementação das ações previstas no PDE, para além do que já está sendo feito. Uma das principais críticas ao Fundef, implantado no governo anterior, foi exatamente a de que ele se limitou a redistribuir verbas já existentes entre os municípios de cada estado, não cumprindo a parte prevista para o nível federal, de complementar os fundos estaduais que estivessem abaixo de um mínimo definido como indispensável para as necessidades do gasto por aluno anual. Ora, o PDE poderá incorrer nessa mesma limitação, caso se limite a introduzir novos critérios para o uso de verbas já previstas para a educação básica, como, por exemplo, aquelas do FNDE. Cálculos realizados a partir da pesquisa sobre custo aluno qualidade promovida pelo INEP mostram que seria necessário elevar significativamente o valor médio desse gasto, o que requer um aumento substancial na proporção do PIB dedicada ao financiamento da educação básica.

Por tudo isso, o PDE, para além do consenso de que é uma iniciativa positiva quanto a seus principais objetivos, provoca inúmeras dúvidas sobre os meios previstos para a sua implantação.

Simplicidade do IDEB e a diversidade dos programas
A página eletrônica do PDE, no site do MEC, relaciona 39 “ações” para esse plano. Dentre elas, 26 podem ser consideradas como diretamente vinculadas ao ensino básico: uma específica para a educação infantil; duas diretamente voltadas para alunos com necessidades especiais; duas para alfabetização de jovens e adultos; duas na saúde escolar; três para formação de professores; e o restante para questões tão diversas como piso do magistério, Provinha Brasil, atividades complementares à jornada escolar, inclusão digital, bibliotecas escolares, ensino profissional e técnico, entre outras.

Cury apresentou as medidas legais correspondentes a essas ações, muitas das quais já constituindo programas existentes no âmbito do MEC, agora contabilizados como ações do PDE, com algumas envolvendo iniciativas compartilhadas com outros ministérios – são propostas que sempre encontram muitas dificuldades para sua operacionalização, como todos aqueles que acompanham as políticas sociais sabem.

Parece então que a grande novidade trazida pelo PDE se concentra na utilização do IDEB como medida que fundamenta tanto os diagnósticos dos sistemas estaduais e municipais como os das unidades escolares individualmente, em relação às metas fixadas no tempo para cada um desses níveis e para o país como um todo. A exposição realizada por André Lázaro privilegiou bastante o uso que se pretende fazer desse indicador, composto por uma medida do resultado de alunos fornecida pela Prova Brasil e por um índice de inclusão que leva em conta repetências e evasões. Essa fórmula parece bem interessante, pois enfrenta uma das principais críticas aos sistemas de avaliação do tipo SAEB, qual seja a de que as medidas dos resultados de alunos matriculados no ensino básico não levam em conta a exclusão dentro e fora da escola, sendo possível, assim, que um sistema seja bem avaliado ao excluir dessa avaliação os alunos com maiores dificuldades de aprendizagem.

Outro problema que o IDEB procura superar é a complexidade que caracteriza a forma como até hoje têm sido apresentados os resultados das avaliações de sistema, que dificulta a compreensão tanto para os profissionais da educação como para o público em geral. Ao adotar notas em uma escala de 0 a 10, o IDEB certamente tornará esses resultados mais acessíveis, como a receptividade que obteve até agora na imprensa indica. Entretanto, a outra medida de avaliação proposta, a Provinha Brasil, provoca críticas e resistências, inclusive porque se limita a medir resultados de alunos bastante jovens, em seu processo de alfabetização, sem levar em conta o contexto em que estes estão sendo (ou não) alfabetizados. A literatura internacional recomenda que para a faixa etária mais jovem, no caso crianças de 6 e 8 anos, a avaliação focalize as condições em que elas estão sendo atendidas – tamanho das turmas, preparo do professor, qualidade dos materiais didáticos, entre outras – e não somente o que demonstram saber ao responder a testes. No passado, já foi possível verificar os abusos que o uso de testes de prontidão propiciava, incentivando a classificação e a segregação precoce de crianças em classes “fracas” e “fortes”. Essa prática persiste até hoje, como indicam as estatísticas sobre crianças maiores de 7 anos retidas em creches, pré-escolas e nas chamadas classes de alfabetização, que chegavam a quase meio milhão em 2005.

Além disso, segundo argumenta Cury, já se conta no País com suficientes sistemas de avaliação, bastante custosos e cujos resultados são praticamente desconhecidos e desprezados nas decisões de política educacional e nos planos escolares, o que foi comprovado por uma pesquisa recente realizada na Faculdade de Educação da USP.

O grande desafio parece estar então na maneira de articular as metas definidas a partir do IDEB com os instrumentos propostos nas 39 ações do PDE. Maria Beatriz Luce apontou vários problemas nessa articulação, do ponto de vista do planejamento e da gestão da educação, entre eles: a desconsideração do papel dos estados na definição e implementação de políticas educacionais, na medida em que o PDE privilegia a articulação direta entre o Governo Federal e os municípios; o fato de que notas baixas no IDEB nem sempre significam falta de recursos nos municípios, mas sim sérios problemas de gestão; e – crítica compartilhada por Cury – a falta de organicidade entre o PDE, que pretende ser um plano de governo, e o Plano Nacional de Educação, lei vigente que constitui um plano de estado, com metas definidas para os primeiros cinco anos já decorridos e os cinco anos futuros, os quais coincidem com o período visado pelo PDE.

Como ações tão segmentadas e diversificadas poderão contribuir para tornar realidade objetivos expressos sinteticamente em notas de um indicador quantitativo? E como esses objetivos podem se articular ao quadro legal vigente, especialmente o Plano Nacional de Educação, este sim resultado de um amplo debate nacional?

A realidade presente e os futuros cenários
Ao examinar os resultados obtidos com a utilização do IDEB para o país, os estados e os municípios divulgados na página do INEP, a primeira constatação é de que eles não diferem muito dos diagnósticos já existentes sobre a educação brasileira.

A despeito de alguns erros encontrados nos primeiros dados publicados, não é surpresa nenhuma o fato de que as piores notas tenham sido atribuídas a municípios da região Nordeste; também não espanta o fato de as escolas rurais terem obtido piores marcas do que as urbanas; nem discrepa do que já se sabia o fato de que, no estado de São Paulo, por exemplo, as cidades do interior com redes menores obtiveram melhores notas do que os grandes centros urbanos.

No mapeamento realizado pelo MEC para localizar os mil municípios com os piores resultados, verificou-se que 807 deles se encontram no Nordeste, 150 no Norte, 30 no Centro-Oeste, sete no Sudeste e seis no Sul. Mesmo nesse conjunto considerado crítico as discrepâncias nas notas são significativas: Maiquinique, na Bahia, apresenta um IDEB de 0,69, o mais baixo do Nordeste, enquanto São João do Pacuí, em Minas Gerais, o mais mal classificado no Sudeste, recebeu a nota 2,49. A página do MEC contrapõe as notas atuais com aquelas fixadas como metas para 2021. Para o País, a nota deverá subir de 3,8 para 6; para as redes públicas, de 3,6 para 5,8, e para a rede privada, de 5,9 para 7,5; para a zona urbana, de 4 para 6,2 e para a rural, de 2,7 a 4,9. Só como exemplos, o estado de São Paulo deverá passar da média 4,5 para 6,6 nas primeiras séries do ensino fundamental, e o estado de Alagoas deverá ir de 2,9 até 5,2 para essas mesmas séries.

Com base nessa realidade, percebe-se que justamente nos locais onde até agora foi feito muito pouco os desafios para o alcance das metas desejadas poderão ser comparativamente muito maiores. Seria preciso refletir sobre essa realidade levando em conta não apenas os dados sobre a situação da educação, mas também considerando o contexto econômico, político e social local. A estratégia de fornecer assistência técnica, inicialmente na forma de assessores que visitam os municípios para elaborar diagnósticos individualizados – processo já em curso –, constitui uma iniciativa importante, enfatizada por André Lázaro, quando este disse que o MEC pretende inverter radicalmente sua lógica de atuação, adotando “não mais a lógica da demanda, mas a lógica da oferta”

Mas dificilmente a desejada racionalidade administrativa suposta no PDE prevalecerá nesses contextos sem embates políticos importantes. Será suficiente o atrativo de oferecer ajuda financeira para superar práticas clientelistas como a nomeação de diretores? Os mesmos fatores que levaram à pouca importância atribuída à educação do povo, durante décadas, nesses municípios e estados, serão modificados apenas pela ação de políticas federais inspiradas em princípios que se chocam com essa cultura política tradicional?

Algumas questões pontuais
No conjunto heterogêneo de medidas anunciadas no âmbito do PDE, algumas merecem ser destacadas.

Em primeiro lugar, sobressai o objetivo de expandir significativamente a rede de escolas técnicas federais, com a implantação de 150 novas unidades de ensino profissional em todo o território nacional. Essa meta deveria ser discutida mais detidamente, pois diagnósticos anteriores já apontaram, por um lado, o alto custo da rede existente e, por outro, a seletividade que se observa no acesso às vagas. Seria importante verificar em que medida o plano contempla a preocupação em superar esses problemas.

Segundo, é importante registrar que diversas das ações propostas no âmbito do PDE se referem à formação do professor de ensino básico. Também nesse caso, seja no programa de melhoria das licenciaturas, seja nos programas de ensino a distância, seria preciso obter maiores informações sobre seu conteúdo, orientação didática e público visado, pois políticas de formação em grande escala já vêm sendo adotadas há algum tempo e as avaliações de seus resultados deveriam subsidiar as novas iniciativas que se pretende adotar.

Finalmente, restaria aprofundar a discussão sobre a situação da educação nas zonas rurais, problema reconhecido por André Lázaro. Como a Prova Brasil não cobre as escolas rurais, seria importante esclarecer o tipo de dados que tem subsidiado o diagnóstico sobre essa realidade. Apenas fornecer transporte, ainda que seja uma medida fundamental para enfrentar a exclusão educacional da população rural, não será suficiente para que a dívida histórica citada pelo representante do MEC seja de fato paga.

Concluindo, a discussão sobre o PDE mostrou que, ao lado do reconhecimento de aspectos claramente positivos, restam sérias dúvidas sobre sua exeqüibilidade e que algumas das medidas propostas provocam muitas críticas, o que indica a necessidade urgente de se ampliar o debate, envolvendo de forma democrática os diversos segmentos da sociedade brasileira.

Professora PUC-SP e presidente da Ação Educativa.

Este texto reflete as exposições e debates empreendidos durante o seminário “O Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE”, na mesa “A educação básica e o PDE”, que teve a participação de André Lázaro, secretário da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (SECAD), além de Carlos Jamil Cury, professor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e Maria Beatriz Moreira Luce, professora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com a mediação do jornalista Demétrio Weber, do jornal O Globo.