Universalização da Educação Básica e a Emenda Constitucional n° 59

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A Emenda Constitucional n° 59, promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal na data de 11/11/2009 e publicada no Diário Oficial em 12/11/2009, produziu substantivas modificações no capítulo que a Constituição dedica especificamente e especialmente à educação.

Com efeito, é possível deduzir, do texto constitucional, um conceito de educação, a partir de interpretação lógico-sistemática de diversos dos seus dispositivos: processo pluralista de ensino-pesquisa-aprendizagem, de responsabilidade do Estado, da família e da sociedade, tendo como objetivos o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (artigos 205 e 206).

Nesse sentido, a educação é direito social inafastável, instrumento indispensável para a própria formação plena da pessoa.[1] Sem educação, a personalidade não se mostra plena em seu conteúdo, ficando prejudicado, no campo fático (mas também no campo jurídico[2]) o gozo de certos direitos subjetivos por aqueles que a ela não têm acesso.

O preparo para o exercício da cidadania é também fator de extrema importância para a integração social. A cidadania é fundamento da República (artigo 1º, inciso II da Constituição), e diz com a dimensão política do indivíduo – ou seja, o seu poder soberano de decidir os destinos da sociedade politicamente organizada, quer por meio de representantes eleitos, quer diretamente, através de plebiscitos, referendos e projetos de lei de iniciativa popular (art. 1º, parágrafo único, art. 44 e seguintes, art. 14 e art. 61, § 2º), o que é mesmo corolário do Estado Democrático de Direito em que se constitui a República Federativa do Brasil (art. 1º, caput) – sendo atributo do nacional em gozo dos direitos políticos.[3]

Finalmente, a educação tem como objetivo a qualificação para o trabalho, de modo que o trabalho (art. 6º, caput), também um direito fundamental, possa ser plenamente exercido.

Nesse sentido, a emenda constitucional n° 59 fortalece a importância, o compromisso e a responsabilidade do Estado com a educação, sendo relevante destacar as seguintes inovações:

a) a EC n° 59 modificou a redação do inciso I do Art. 208, para deixar bem claro que o dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de ensino básico obrigatório e gratuito dos 4 aos 17 anos de idade; a redação anterior mencionava “ensino fundamental obrigatório e gratuito”, o que levava a interpretações que afastavam do Estado o dever do oferecimento do ensino médio gratuito, não obstante a imposição de “progressiva universalização do ensino médio gratuito” que sempre constou do inciso II; agora não pode haver mais controvérsias: educação básica é abrangente da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; a meta é a sua efetiva implementação, progressivamente, até o ano de 2016, nos termos do Plano Nacional de Educação, com apoio técnico e financeiro da União (Art. 6° da EC n° 59); nesse sentido, a EC n° 59 vai na linha da EC n° 53/2006, que transformara o FUNDEF em FUNDEB, fixando prioridades para a manutenção e o desenvolvimento da educação básica;

b) introdução de um arcabouço jurídico-constitucional destinado à universalização da educação básica como um todo, e não apenas da educação fundamental. Daí as seguintes mudanças: b.1) o inciso VII do Art. 208, que antes mencionava o dever do Estado com a garantia de “atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde”, agora, por força da EC n° 59, menciona o atendimento ao educando “em todas as etapas da educação básica, ou seja, educação infantil, fundamental e ensino médio; b.2) o § 4° do Art. 211 agora prevê que, além dos Estados e Municípios, também a União e o Distrito Federal deverão definir formas de colaboração entres seus sistemas de ensino, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório que, conforme a nova redação do inciso I do Art. 208 (já mencionada), abrange a educação básica e não mais apenas o ensino fundamental; b.3) foi conferida nova redação ao § 3° do Art. 212, para inclusão da universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade como vetores da definição de prioridades na distribuição de recursos públicos da educação – A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação”;

c) o Plano Nacional de Educação passa a ter periodicidade decenal e, mais significativo, deve ter como meta a aplicação de recursos públicos em educação como proporção do PIB:

Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:

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VI – estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto (nova redação para o caput e inclusão do inciso VI);

d) progressiva exclusão dos recursos que a Constituição impõe que devem ser aplicados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios da chamada “Desvinculação das Receitas da União” (DRU).

Esse tópico merece uma explicação mais detalhada.

A Assembléia Nacional Constituinte de 1987-88 optou, quanto ao financiamento da educação, como serviço público a ser ofertado pelo Estado, em atribuir expressamente determinados percentuais das receitas públicas como fonte privativamente destinada aos investimentos nessa área.[4]

É o que se lê no art. 212: “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.”. Assim, a Constituição já predefiniu o mínimo de recursos públicos a serem aplicados em educação: da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, 18% (dezoito por cento) devem ser gastos pela União e 25% (vinte e cinco por cento) pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Para efeito desse cálculo não é considerada, como receita do governo que a transferir, a parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios (art. 212, § 1º).

Tais recursos públicos, aplicáveis nos sistemas federal, estadual e municipal de ensino (art. 212, § 2º), serão destinados às escolas públicas (art. 213), podendo ser também a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei – desde que comprovem finalidade não-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação e assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades (art. 213, incisos I e II). Poderão ainda tais recursos públicos ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e médio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando – ficando o Poder Público obrigado a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade (art. 213, § 1º) – bem ainda a atividades universitárias de pesquisa e extensão (art. 213, § 2º).

Não podem ser computados como gastos com educação, para fins de cumprimento do disposto no art. 212, aqueles efetuados com programas suplementares de alimentação e assistência à saúde, pois esses serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários (art. 212, § 4º).

O ensino fundamental, por sua vez, terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida, pelas empresas, na forma da lei (art. 212, § 5º).[5]

Pois bem, já há algum tempo que sucessivas emendas constitucionais vêm desobrigando a União de cumprir integralmente com essa obrigação constitucional de aplicar pelo menos 18% de sua receita resultante de impostos na manutenção e no desenvolvimento do ensino. Começou com o antigo “Fundo Social de Emergência”, passando à atual DRU – Desvinculação das Receitas da União.

Por força do que dispõe o art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que venham a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, com o que a União fica, do total de 18% (dezoito por cento) da receita resultante de impostos a ser aplicados em educação, desvinculada de tal aplicação no montante equivalente a 20% (vinte por cento), excetuada a arrecadação da contribuição social do salário-educação (conforme o § 2º do art. 76 do ADCT).

Aqui então a grande importância da EC n° 59, porque incluiu o § 3° no Art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a seguinte redação:

Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011.

Noutras palavras, a DRU – Desvinculação de Receitas da União passa a incidir com menos intensidade sobre os recursos destinados à educação, com a seguinte progressividade até a sua total exclusão: 1) o montante da desvinculação, ao invés de 20% como antes, passa a ser de 12,5% no ano de 2009; 2) em 2010, o montante da desvinculação passa a ser de 5%; 3) em 2011, ele se extingue, com o que a União voltará a ter a obrigação de aplicar, na íntegra, o mínimo de 18% do que arrecada com impostos na educação.

Essa, sem dúvida, é uma importantíssima novidade. De acordo com o Ministro da Educação, Fernando Haddad, a DRU retirava do orçamento do Ministério da Educação cerca de R$ 10 bilhões por ano (“Educação e Constituição”, artigo publicado no jornal Folha de São Paulo do último domingo, 22/11, no caderno Brasil, p. 3).

Tais recursos poderão agora ser realocados para investimentos em educação, tendo como meta fundamental a universalização da educação básica, na perspectiva do atendimento desse direito fundamental de todos, essencial à formação integral das pessoas e à sua efetiva inclusão social.